Kadencja Prezesa TK

Posted On 20 maja 2023

w związku z pojawiającymi się wywodami różnych ekspertów przedstawiam mój artykuł z Rz. z dn. 1 lutego 2023 pt. “Trybunał Konstytucyjny nie ma dziś prezesa”.

Obecna Prezes TK zakończyła właśnie swoją 6-letnią kadencję. Stan prawny jest oczywisty. Można się tylko dziwić, że są osoby przedstawiające inne stanowisko.

Prostota argumentacji

Jednym z aktualnych przedmiotów dyskursu publicznego jest kwestia kadencji Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Powody, dla których postanowiłem również zabrać głos w tej sprawie są dwa. Po pierwsze, jako sygnatariusz listu z apelem o zwołanie wyborczego Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, czuję się zobowiązany uzasadnić swoją decyzję. Po drugie, poraża mnie (użyję tu eufemizmu) „prostota” argumentacji prawnej, tak zawartej w odpowiedzi byłej Prezes na wspomniany list, jak i używanej przez zwolenników dalszego trwania tej prezesury. Oczywiście nie dziwię się tu politykom. Oni powiedzą każdą bzdurę, jeśli mają w tym interes. Jednak znajdujące się w tej grupie osoby, które z racji pełnienia funkcji mają wyróżniać się wiedzą prawniczą, albo posiadają tytuły i stopnie naukowe w dyscyplinie nauki prawne, powinny zastanowić się, czy nie podważają w ten sposób swego zawodowego autorytetu.

Katalog argumentów używanych w dyskusji da się uszeregować w trzy grupy: argumenty konstytucyjne, legislacyjne i orzecznicze. I tej systematyki będę się trzymał w niniejszym tekście.

Jeśli chodzi o Konstytucję, to nie jest prawdą, że w przypadku definiowania statusu Prezesa TK, należy stosować ją wprost. Powód jest oczywisty. W Konstytucji nie ma przepisów dotyczących statusu Prezesa TK, w szczególności odnoszących się do długości sprawowania przez niego urzędu. Na pewno nie odnosi się do tego przywoływany tak chętnie jej art. 194 ust. 2. Ten przepis to norma kompetencyjna wskazująca organ uprawniony do powołania Prezesa TK (Prezydent) i pośrednio (sformułowanie w stronie biernej) organ uprawniony do przedstawienia kandydatów (Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK).

Sama Konstytucja wskazuje wręcz coś przeciwnego. Jej art. 197 mówi, że organizację TK, a więc także status jego organów (czyli również prezesa TK) określa ustawa. W ten sposób wprost wskazuje akt, w jakim status taki ma być zdefiniowany, a przez rodzaj aktu, podmiot do tego uprawniony (Sejm). I w tym kontekście nie stosuje się Konstytucji bezpośrednio, bo właśnie przez art. 197 Konstytucji mamy do czynienia z wyjątkiem od jej bezpośredniego stosowania, o którym mowa w art. 8 ust. 2 („Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej”). To, że wcześniejsi Prezesi TK nie mieli kadencji nie wynikało z zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji, ale z tego, że ustawa o TK nie regulowała tej kadencji w ramach statusu Prezesa, w okresie wykonywania przez nich funkcji.

Jeśli o braku kadencji Prezesa TK powołanego przed wejściem w życie ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK (uotpTK) miałoby świadczyć odwołanie się jedynie do poziomu konstytucyjnego regulacji, to piastun tej funkcji nie mógłby korzystać z innych elementów statusu i kompetencji wynikających już z uotpTK.

Argumenty legislacyjne

Nie jest też prawdą, że o braku kadencji przesądziło to, że uotpTK przewidująca 6-letnią kadencję Prezesa TK, weszła (co do zasady) w życie kilkanaście dni po powołaniu byłej Prezes. To zagadnienie należy bowiem analizować w kontekście systemowym.

Owszem, Prezes TK została powołana przez Prezydenta RP w dniu, gdy nie obowiązywała już ustawa o TK z 22 czerwca 2016 r., a uotpTK – z wyjątkiem niektórych przepisów ogólnoustrojowych – jeszcze nie weszła w życie. Nie obowiązywały więc zawarte w niej przepisy dotyczące statusu Prezesa TK (w szczególności kadencyjność). W życie – również z wyjątkiem niektórych przepisów – nie weszła też ustawa o statusie sędziów TK (uosSTK). Obowiązywała natomiast ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed TK i ustawę o statusie sędziów TK (ustawa wprowadzająca).

Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej ustawę wprowadzającą stosuje się w przypadku ustaw szczególnie obszernych lub zasadniczo zmieniających dotychczasowe ustawy. Obejmuje ona przepisy o wejściu w życie ustawy „głównej”, przepisy zmieniające, uchylające, epizodyczne, przejściowe i dostosowujące. Nie powinno się w niej zamieszczać innych przepisów. Zatem ustawa wprowadzająca nie jest aktem samodzielnym. Jej byt wynika z istnienia „ustawy głównej”, z którą jest nierozerwalnie związana, gdyż służy jej wprowadzeniu do obrotu prawnego. Równie dobrze przepisy zamieszczone w ustawie wprowadzającej mogłyby być po prostu częścią „ustawy głównej”.

Wobec takich zależności nie ma wątpliwości, że instytucje, podmioty czy organy ustanawiane choć w części na podstawie ustawy wprowadzającej (np. gdy jakiś etap procesu ich wyłonienia wynika z ustawy wprowadzającej) należą do środowiska normatywnego regulowanego „ustawą główną”. Również wykładni przepisów ustawy wprowadzającej należy dokonywać w odniesieniu do „ustawy głównej”, a nie w sposób odrębny. Jeśli argument o braku kadencji Prezesa TK powołanego przed wejściem uotpTK wynika z tego, że w ustawie wprowadzającej nie było przepisu o kadencji, to takie stanowisko jest sprzeczne z istotą ustawy wprowadzającej. W ustawie wprowadzającej tego rodzaju przepis ustrojowy nie musiał, a nawet nie powinien się znajdować. Mógłby się w niej znaleźć jedynie przepis wyłączający zastosowanie przepisu o kadencyjności zawartego w ustawie głównej do osoby Prezesa TK powołanego przed dniem wejścia w życie tej ostatniej. Ale takiego przepisu nie ma.

Lex retro non agit

Celem ustawy wprowadzającej było wprowadzenie do systemu prawnego obu ustaw głównych. Zawierała ona też przepisy o specjalnym sposobie wyłaniania kandydatów na Prezesa TK, gdyby wcześniejsze procedury związane z przedstawieniem tych kandydatów Prezydentowi RP lub powoływaniem Prezesa TK się nie zakończyły, nie odbyły lub były przeprowadzone nielegalnie. Na realizację tego zadania ustawodawca przewidział określony czas (miesiąc od dnia następującego po dniu ogłoszenia ustawy wprowadzającej). Termin ten był dłuższy niż vacatio legis nieobowiązującej jeszcze w całości uotpTK. Przedstawienie kandydatów na Prezesa TK i powołanie Prezesa TK mogło więc nastąpić przed albo po wejściu w życie „ustawy głównej”.

Takie sformułowanie przepisu dostosowującego jest kolejnym wyrazem woli ustawodawcy, który chciał, by status Prezesa TK powołanego po uchyleniu ustawy o TK z 2016 r. kształtowały łącznie przepisy uotpTK i uosSTK. Dlatego niezależnie od momentu powołania, organ ten wchodził we wszystkie swoje kompetencje, uprawnienia i obowiązki wynikające z „ustaw głównych” (po ich wejściu w życie). Gdyby przyjąć inne stanowisko, to kompetencje Prezesa TK (pomijając jednostkowy art. 196 zd. 3 Konstytucji i art. 5 uosSTK) byłyby ograniczone jedynie do dokonania określonych w ustawie wprowadzającej działań dostosowawczych i reorganizacji administracji Trybunału. Z kolei jeśli ustawodawca chciałby wyłączyć stosowanie określonych elementów statusu Prezesa TK z uotpTK, czy ussSTK, wobec Prezesa którego kandydatura została wyłoniona w oparciu o ustawę wprowadzającą (np. kadencyjność), to uczyniłby to właśnie w tej ustawie, jako wyjątek od generalnej zasady stosowania nowego prawa do statusu oraz funkcjonowania instytucji i organów TK.

Mając na uwadze powyższe, co najmniej nieporozumieniem jest odwoływanie się do zasady lex retro non agit i podpieranie jej bliżej niewyjaśnionymi standardami konstytucyjnymi. Była Prezes TK i jej zwolennicy mylą tu argumentację dotyczącą zakazu retroaktywności w płaszczyźnie legislacyjnej ze stosowaniem prawa. Bogate orzecznictwo trybunalskie w tym zakresie odnosi się do legislacji, a nie do tego, jakie normy stosować do poszczególnych stanów faktycznych. Zasada ta jest jedną z dyrektyw poprawnej legislacji, zgodnie z którą nie można stanowić norm prawnych, które nakazują stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, jakie miały miejsce przed ich wejściem w życie. W tej kwestii byłą Prezes odsyłam do lektury orzecznictwa TK, jak np. wyroku w sprawie sygn. P 66/07, czy wyroku w sprawie sygn. Kp 1/17. W wydaniu tego ostatniego brała nawet udział. Naruszenie zakazu retroaktywności nastąpiłoby tylko wtedy, gdyby przepisy nakazywały stosowanie nowego prawa do stosunków prawnych, które ukształowały się pod rządami prawa wcześniejszego. A takich przepisów związanych z kadencją (statusem) Prezesa TK nie ma.

Retroaktywność czy retrospektywność

Z kolei sięgając do zasady lex retro non agit w procesie stosowania prawa należy odróżnić kontekst retroaktywności od aspektu retrospektywności (nazywanej niekiedy pozorną retroaktywnością). Ta ostatnia odnosi się do sytuacji, gdy stosunek prawny zaistniał jeszcze przed dniem wejścia w życie ustawy, a po nim nadal trwa. Zatem następstwa zdarzeń prawnych zaistniałych pod rządami dawnych przepisów, należy oceniać według tych przepisów. Jeśli jednak następstwa te trwają nadal, to trzeba je oceniać według norm nowej ustawy. To znaczy, że kiedy zdarzenia zapoczątkowane pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły i trwają, stosuje się do nich przepisy nowe, chyba że prawodawca postanowi inaczej (zob. np. wyroki o sygn. K 24/97, K 11/04).

Prezes TK powołana 21 grudnia 2016 r. nie przestała być Prezesem TK po wejściu w życie przepisu o kadencyjności zawartego w uotpTK. I choć samo powołanie jest aktem jednorazowym, to jednak akt ten kreuje określony stosunek ustrojowoprawny, który ma charakter ciągły – powierza powołanemu na czas trwania prezesury pakiet kompetencji wynikających z ustaw. Z tego względu, stosunku tego i wynikających z niego kompetencji nie można uznać za coś, do czego – z faktu zaistnienia pod rządami innych przepisów – nie można stosować przepisów nowych. Przyjęcie przeciwnego stanowiska oznaczałoby, że wszystkie przepisy o statusie i kompetencjach Prezesa TK wynikające z uotpTK i uosSTK, które nie weszły w życie przed jego powołaniem, nie mogłyby mu przysługiwać. Gdyby natomiast zgodzić się z tym błędnym myśleniem, że skoro obie ustawy główne weszły w życie 11 dni po powołaniu Prezesa TK, wobec czego nie należy stosować do takiego Prezesa przepisu o kadencji organu, to powstaje pytanie, dlaczego nie stosować tylko tego przepisu z całego pakieru przepisów określających status i kompetencje Prezesa TK? Dlaczego nie stosować przepisu o kadencji, a stosować przepisy o przysługujących Prezesowi TK zadaniach i kompetencjach związanych z kierowaniem TK i jego reprezentowaniem, a także związanych z realizacją innych uprawnień i obowiązków wynikających z ustaw i innych aktów normatywnych? Przecież prawo obowiązuje jako całość, a nie a la carte. A przypomnę, że była Prezes TK korzystała z pełni swoich uprawnień wynikających z uotpTK i uosSTK przez całą kadencję. Także z tych, które weszły w życie już po jej powołaniu.

Argument orzeczniczy

Błędne jest także przywoływanie do powstałej sytuacji argumentu orzeczniczego opartego na uzasadnieniu wyroku TK o sygn. K 35/15. Wyrok ten dotyczył normy prawnej, która wygaszała kadencję dotychczasowego Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego. Kwestionowany w sprawie przepis miał incydentalny charakter, gdyż jego hipoteza i dyspozycja dotyczyły konkretnych okoliczności i działań. Odnosił się do podmiotów, które w momencie obejmowania swych funkcji nie miały wiedzy o tym, że ich mandat na stanowiskach Prezesa i Wiceprezesa zostanie skrócony. Wnioskodawcy zarzucali regulacji między innymi naruszenie zasady proporcjonalności ingerencji i lex retro non agit. Problemem konstytucyjnym było to, czy w świetle Konstytucji prawodawca, wprowadzając kadencyjność funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK, mógł odrębnie uregulować sytuację prawną osób dotychczas piastujących te funkcje i de facto skrócić ich okres urzędowania w drodze ustawy.

Tak więc był to problem z zakresu hierarchicznej zgodności prawa i oceny konstytucyjności. A to nie to samo co sprawa kadencji byłej Prezes TK, która należy do kategorii stosowania obowiązującego prawa. Zresztą przepis o kadencji Prezesa TK z uotpTK nie jest też incydentalny. Nie skraca mandatu do sprawowania funkcji, ale określa jeden z elementów statusu Prezesa TK (kadencyjność). Co więcej, Prezes TK powołana 21 grudnia 2016 r. miała wiedzę o kadencyjności swojego urzędu. Ustawy główne zostały uchwalone 30 listopada 2016 r. Ustawa wprowadzająca była natomiast uchwalona 13 grudnia 2016 r. Wszystkie trzy zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw 19 grudnia 2016 r. W dniu powołania Prezesa znana była ich treść, choć jeszcze nie wszystkie ich przepisy wówczas obowiązywały. Była Prezes miała (a przynajmniej powinna mieć) świadomość, że jej status (pełny) jest kompletnie ukształtowany na podstawie ustaw merytorycznych, a nie ustawy wprowadzającej i tych przepisów uotpTK i uosSTK, które weszły w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia ustawy wprowadzającej.

Puenta jest więc oczywista. Trybunał Konstytucyjny nie ma dziś Prezesa, a uprawniona sędzia powinna zwołać Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK w celu wyłonienia kandydatów i przedstawić ich Prezydentowi RP.